因害民情况严重而被废除的耆宿制度，没有沉寂太久，很快又被朱元璋重拾了起来。

洪武二十二年（1389）八月，朱元璋下旨命令天下府州县衙门自民间挑选老人，“各举高年有德、识达时务、言貌相称、年五十以上者一人”[《明太祖实录》卷一百九十七，洪武二十二年八月乙卯条。]（距离废弃耆宿制度仅仅过去了一年）。洪武二十三年，朱元璋又“选天下耆民才智可用者，得千九百十六人”。这批由地方官府新推举出来的老人中，有许多被朱元璋直接任命为“府州县官”，成了官僚系统的一部分。[《明太祖实录》卷二百六，洪武二十三年十一月癸丑条及是岁条。]

刚刚废弃又重新拾起，是因为耆宿制度上寄托着朱元璋“老人治国”的执念。

这种执念是慢慢形成的。洪武十三年（1380），朱元璋曾下诏“命文武官年六十以上者皆听致仕”[《明太祖实录》卷一百三十，洪武十三年二月戊辰条。]，可见当时的他尚无“老人治国”的想法。洪武十八年制定“耆宿制度”，其实是朱元璋在给全民举报运动打补丁，镇江府老人韦栋等入京为本县被捕官员作保等事，让朱元璋意识到很可能有许多无辜官员遭到恶意举报，被误当成害民者抓了起来。之后耆宿制度因害民情况严重遭到废除，却又很快复苏，也同样是为了给全民举报运动打补丁。补丁的内容，既包括给好官留一条申诉的活路，也包括用耆宿来填补因整肃运动而导致的官员数量不足，还包括转移因全民举报运动带来的巨大行政负担——洪武二十七年，朱元璋下旨让“民间高年老人理其乡之词讼”，耆宿们由此获得了处理地方诉讼事务的司法审判权。朱元璋解释说，这样做的原因是州郡小民常常因为小事越级到京城上诉。这些上诉“多不实”，所以现在严禁百姓越级上诉。从今以后，地方上的普通官司，由地方政府“择民间耆民公正可任事者”负责审判，涉及户口婚姻田宅斗殴的案子，则由这些官府指定的老人与里长胥吏一同审判。只有那些最严重的案子才允许上交给官府[《明太祖实录》卷二百三十二，洪武二十七年四月壬午条。]。这番政策变化的主要目的，便是为了降低朝廷的行政成本，同时也强化了耆宿的权力，增加了他们对底层社会的控制力。

除此之外，在朱元璋看来，“老人治国”还有两大好处。能够摆到台面上来说的好处，是老人“以其高年，历事也多，听记也广，其善恶、易难之事，无不周知”[《御制大诰续编·耆宿第八》，《洪武御制全书》，第800页。]，可以用他们丰富的人生阅历与社会经验为地方官府服务。不能摆到台面上来说的好处，是老年人的心理特征与行为特征偏向求知欲低、厌恶求新求胜、回避冒险、安于现状。反馈到现实生活中，便是老年人在为人处事上，往往要比年轻人更保守、更固执、更服从。朱元璋致力于以知丁法、连坐法和路引制度等，造就一个物品流动性与人口流动性皆极差的静态社会，以老年人为地方官和基层管理者，正是最合适的做法。年轻人追求富贵，追求娶妻生子，追求人生的各种可能性，便难免有意无意要去冲击朱元璋的静态社会。但老年人不会，他们已经走到了人生之路的末端，相比挑战现存秩序，平安度过余生才是更重要的事情。

故此，朱元璋明知设置耆宿只是增加害民者的数量，仍决定要恢复耆宿制度。按一里（一百一十户）设置一名耆宿来算，许多县便要一次性多出数百乃至上千名对普通百姓拥有“合法伤害权”的新阶层人士。如正德《松江府志》记载，当时的上海县有里六百一十四处，便需设置六百一十四名耆宿；华亭县有里八百二十一处，便需设置八百二十一名耆宿[夏维中：《明代江南地区农村基层组织研究》，南京大学研究生论文，1997年，第59页。]。哪怕只有百分之十的耆宿参与害民，对底层百姓而言也已是灾难。

越到晚年，朱元璋对“老人治国”便越加迷恋。洪武三十年（1397），他让户部出台政策，再次强化了“里老”的权力。新政策命令明帝国所辖的每个村庄都要置办一面鼓，以便里老将百姓的日常劳动全面管起来：

凡遇农种时月，清晨鸣鼓集众，鼓鸣皆会田所，及时力田。其怠惰者，里老人督责之。里老纵其怠惰不劝督者，有罚。[《明太祖实录》卷二百五十五，洪武三十年九月辛亥条。]

自此，每至农耕时节，洪武时代的百姓便需闻鼓声即起床下田。“里老人”会挨家挨户搜查，看是否仍有壮丁在睡懒觉。被抓到者会遭遇肉体与道德上的双重惩罚。对于该政策，洪武三十一年（1398）颁布的《教民榜文》里，有着更详细的规定。内中说，河南、山东的农民当中，“有等懒惰、不肯勤务农业，以致衣食不给”，之前的办法是朝廷派人去监督他们耕种。《教民榜文》颁布后，监督工作便转交给里老人，农耕时节每天五更擂鼓，鼓声一响所有百姓需起床下田，由里老人负责清点人数。懒惰不肯下田者，“许老人责决”，可以用“竹篦荆条”抽打。榜文还说，老人需严格监督，务必让每个男丁都按时下地劳作，里中不许存在“游食”之人（自然也就意味着百姓没有了主动变更生计职业的自由）。若是老人监督不力，里中之人因穷困潦倒犯罪被官府抓到，老人也要连坐。[朱元璋：《教民榜文》（洪武三十一年四月颁布），收录于《皇明制书》第九卷。]

这份《教民榜文》长达五千余字，实际上相当于朱元璋“老人治国”理念的一个总述。内中说：民间包括户籍婚姻、田产土地、打架斗殴在内的“一切小事”[按《教民榜文》的罗列，这些必须由里老人和里甲判决的“小事”，具体包括：户婚、田土、争占、失火、盗窃、骂詈、钱债、赌博、擅食田园瓜果等、私宰耕牛、弃毁器物稼穑等、畜产咬杀人、卑幼私擅用财、亵渎神明、子孙违犯教令、师巫邪术、六畜践食禾稼、均分水利。可以前往官府上告者，只有四类案件：奸、盗、诈伪、人命重事。]，均不许动不动就报官，需先提交给本地里甲和里老人裁决。如果没有走这一步就直接上诉至官府，官府不必问状告内容的真假，应先将告状者“杖断四十”，然后发还里甲和里老人裁决。反之，如果里甲和里老人不能裁决纠纷，导致百姓前往官府给官员们增加“紊烦”，里甲与里老人也会被各自“杖断六十”。即便里老人的年龄已超过七十岁不能挨打，也须按律法出钱赎买这六十杖的惩罚。

最要紧的一条，是榜文里宣布：官司经里甲和里老人判决妥当后，若有“顽民”胆敢不服，辗转再前往官府告状继续捏词诬告，“正身处以极刑，家迁化外”，告状者本人直接诛杀，其家庭流放边疆。尽管朱元璋一再强调里老人必须公正判决，但将百姓维权失败的代价设置到如此高昂的程度，会造成怎样的结果可谓一目了然：一，“顽民”在官司里受到里老人和里甲的不公正对待，他们能做出的“最理性选择”只能是忍气吞声。因为上诉到官府的风险太高，一旦官府选择不支持上诉，“顽民”便要面对自己被诛杀、全家被流放的命运。二，相比之下，要让为非作歹的里老人倒台，却是一件程序极为烦琐的事情。榜文里规定，里老人犯罪，情节轻一点的，需由其他里老人与里甲共同判决；情节严重的，需由其他里老人和里甲将之抓起来送至地方官府，再由地方官府押送入京，也允许由众老人合伙将之直接押送京城。但绝不允许地方官府去抓人和审判。抓送一名里老人入京，不但需要付出时间成本（路程加等待判决，少则一两月，多则超半年）和金钱成本（路费食宿等），还需要付出庞大的关系成本（需由众多里甲与里老人共同行动）。受冤屈的底层民众，鲜少有人能够承担这种成本。还有一条区别是：里老人入京奏事不需要路引，普通百姓则不然。若无门路从官府拿到进京路引，进京举报里老人便是不可能之事。如此种种，意味着里甲与里老人针对普通百姓拥有了巨大的“合法伤害权”。

朱元璋宁愿赋予里甲与里老人“合法伤害”普通民众的巨大权力，也不许地方官府再介入到百姓的常规案件当中，除了降低地方官府的行政负担这个目的，还有一个重要原因，那就是朱元璋通过四编《大诰》亲自发动起来的全民举报运动（包括全民抓胥吏、全民抓游民等），已经造成了巨大的社会灾难，走到了难以为继的地步。在《教民榜文》里，朱元璋无意中披露了这个事实：

两浙、江西等处，人民好词讼者多，虽细微事务，不能含忍，径直赴京告状。设若法司得人，审理明白，随即发落，往来亦要盘缠。如法司囚人数多，一时发落不及，或审理不明，淹禁月久，死者亦广；其干连之人，无罪而死者不少。详其所以，皆由平日不能互相劝诫，不忍小忿，动辄经由官府，以致身亡家破。如此者，连年不已，曾无警醒。

这段话有虚有实。

实者是朱元璋提供的事实判断，即两浙、江西的百姓群起入京状告和举报他人，他们将被告人抓捕入京，造成的结果是南京的司法部门内塞满了囚犯，许多人因没有得到及时审理，直接死在了监狱之中。那些得到审理的案件，也有许多无辜之人受到牵连而被判死。朱元璋承认，这样的情况“连年不已”。

虚者是朱元璋提供的价值判断，即他将上述事实发生的根源，归结为两浙和江西的百姓素质太差，“好词讼”。用今人的话说便是这些地域的百姓“国民性”不行。这是很容易识破的谎言。毕竟，在朱元璋启动全民举报运动之前，两浙、江西的百姓从未表现出这种特性。在朱元璋去世后，两浙、江西的百姓也再未表现出这种特性。“好词讼”这个词其实也不准确，洪武时代各地百姓涌入京城，究其实质并不是寻求法律帮助，而是在响应朱元璋的全民举报运动——在举报之风无孔不入的时代，每一个与他人有过纠纷者，都会担忧自己遭到对方的抢先举报，结果便只能是众人群起互相举报。朱元璋在《御制大诰三编》中便透露过这种人间地狱般的景象：

为《大诰》一出，邻里亲戚有所畏惧，其苏、松、嘉、湖、浙东、江东、江西，有父母亲送子至官者，有妻舅、母舅、伯、叔、兄、弟送至京者多矣。[《御制大诰三编·逃囚第十六》，《洪武御制全书》，第903页。]

此外，之所以两浙和江西百姓的表现最为突出，是因为这些区域距离南京比较近，百姓赴京的时间成本和路费成本较其他地方要少，且该区域长期受到朱元璋的高度关注，三编《大诰》（不包括《大诰武臣》）里得到朱元璋赞扬的举报案件（如陈寿六案），便主要发生在该区域。

洪武三十一年（1398）的朱元璋七十一岁，已经走到人生的尽头。虽然他不愿公开承认自己发起的全民举报运动造成了巨大的民生灾难，但他明白这场运动已无法持续。他将恢复社会秩序的期望，寄托在了“老人治国”上，于《教民榜文》中明确严禁百姓们再进京举报告状（即便他们遭受了非常过分的凌辱），且要求里老人负起抓捕进京告状举报者的重任：

今后，老人须要将本里人民恳切告诫。凡有户婚、田土、斗殴相争等项细微事务，互相含忍。设若被人凌辱太甚，情理难容，亦须赴老人处告诉，量事轻重，剖断责罚，亦得伸其抑郁，免致官府系累。若顽民不遵榜谕，不听老人告诫，辄赴官府告状，或径赴京越诉，许老人擒拿问罪。

除此之外，朱元璋还将抓捕“无赖泼皮”、抓捕逃囚逃军、进京为好官作保、绑缚贪赃害民官吏等原本可以全民参与的工作（《大诰》里允许耆宿与豪杰率民众一起行动），一并交由里老人来负责。朱元璋还说，入京保奏官员必须“众皆称善”，绑缚官员进京也必须“务在多人”，若只有三五人或十几人参与，“朝廷难以准信”。

遥想当年，群众运动发起之初，江苏常熟县百姓陈寿六，仅与自己的弟弟、外甥三人联手捆绑胥吏入京，便能受到朱元璋的激赞，被写入《大诰》，树立为“天字第一号百姓”。

政策变化如此巨大，实际上是在变相宣告由三编《大诰》发起的群众运动已经破产，宣告朱元璋打造“洪武理想国”的折腾走进了死胡同。