整肃“小牢子、野牢子”的运动开启后，衙门便很难再从民间招募到隐形人手了。朱元璋在《大诰》中列举的各种针对胥吏的整肃政策和惩治案例，又进一步加剧了民间百姓的畏惧。如前文所言，吏部郎中刘焕被捕后曾说“民畏为吏”，百姓们连衙门正规的胥吏招募都不肯响应，自然更不会愿意去给衙门做“隐形胥吏”。

针对“隐形胥吏”，朱元璋在《御制大诰续编》里制定有这样一项打击政策：

今后敢有一切闲民，信从有司，非是朝廷设立应当官役名色，而于私下擅称名色，与不才官吏同恶相济，虐害吾民者，族诛。若被害告发，就将犯人家财给与首告人，有司凌迟处死。[《御制大诰续编·闲民同恶第六十二》，《洪武御制全书》，第839页。]

所谓“私下擅称名色”，便是指非经由朝廷正规渠道招募的那些“隐形胥吏”。按该政策，“隐形胥吏”一旦被发现，便要遭受“族诛”的严惩。朱元璋还鼓励民众举报，只要举报属实，便将“隐形胥吏”的家财直接奖赏给举报者。被发现后族诛，这是做“隐形胥吏”的风险；没有俸禄，难以利用职务之便榨取底层民众（很容易被举报），这是做“隐形胥吏”的收益。风险之大与收益之低完全不成比例，衙门自然无法再从民间招募到“隐形胥吏”。同理，招募“隐形胥吏”的官员会被凌迟处死的规定，也会让许多官员知惧而退。

结果便是政务的处理陷入困境。经验丰富的老胥吏在整肃运动中普遍被抓，奉朱元璋的指示由正规渠道新招募的胥吏主要来自农村，粗通文墨却毫无政务处理经验，既不知晓如何抓丁征税最有效率，也不知晓如何因应上下级衙门，甚至连基本的公文格式也无法做到准确。于是，便出现了《御制大诰续编》第五十一条中所记载的这种情况：

洪武十九年，十二布政司率诸有司及鱼湖诸色司局等衙门官吏，进呈十八年金、银、钞、锭、钱帛之类。总计府、州、县、司、局等衙门二千四百三十七处。至之日，所进之文，奏本一，启本一，诸物件文册一。量此三件，甚不繁冗，当措办此件，已有数月。其来有七千里至京者，有八千里至京者。进奏之时，令人细阅奏目、启札，有倒使印信者，有漏使印信者，有全不用印信者，有不书名姓者，并身不称臣者；文书有有总无撒色者，有有撒无总者；有县局不分、课程混淆者。如此者，布政司、府、州、县皆如之。[《御制大诰续编·诸司进商税第五十一》，《洪武御制全书》，第831页。]

大意是：洪武十九年（1386），十二布政司率下属相关衙门的官吏，向朝廷进呈上一年的商税。共计有两千四百三十七处衙门。他们的公文送到京城后，朱元璋命人仔细翻看，结果发现问题极多。有些公文印信用倒了，有些漏用了，有些干脆就没有印信。有些公文不写进呈者的姓名，行文也不称臣。有些公文写了总额，没有详细数据；有些公文写了很多详细数据，却没写总额。总之，公文检查的结果非常糟糕，几乎百分之百不合格：

其得罪，布政司一十二处，盐运司一处，府一百六处，州一百二十九处，县九百八十一处，税课司局八百二十八处，河泊所三百七十九处，库二处。[《御制大诰续编·诸司进商税第五十一》，《洪武御制全书》，第832页。此处有个小问题：按朱元璋前文的叙述，“总计府、州、县、司、局等衙门二千四百三十七处”，也就是此次进呈商税的衙门共计有两千四百三十七处。但统计公文犯错的衙门，则共有两千四百三十八处，超过了进呈商税的衙门总数。当是某处数据有误。]

失望、愤怒的朱元璋，痛骂跪在脚下的群臣，说他们公文格式错乱至此，可谓毫无“人臣之礼”。还说公文内的信息颠倒错乱，若据此定他们一个“有意奸贪”的罪名，那这数千人谁也跑不掉，没人属于“轻罪”，没人能活下来：

尔等数千里、数百里，为此办集，凡经半年。今至也，皆无人臣之礼。当未起之时，孰罪加临？尔等皇皇其心，诸事颠倒，尔必欲奸贪，故作此态乎？今执尔来文，不消加刑问罪，即此真犯，别何辞焉？……呜呼！前尸未移，后尸继至。此番群职若论如律，数千中得生者、轻罪者，浑无。为其初任，故且释之，令载罪往悛。[《御制大诰续编·诸司进商税第五十一》，《洪武御制全书》，第831页。]

“为其初任，故且释之”这几个字，透露了这场公文灾难的根源。洪武十八年（1385）、十九年，明帝国的官员们犹如走马灯般不断变换（也就是朱元璋所谓的“前尸未移，后尸继至”），经验丰富的胥吏们也普遍被整肃。留在台面上处理政务的官员是新手，帮助官员处理政务的胥吏更是来自农村的新手[朱元璋在《大诰》中有严厉规定，市民一概不许做胥吏，违者处死，邻里知情者若不举报也要被治罪：“《诰》布民间，有司仍前用此，治以死罪。市井之徒见充此役者，见《诰》即早退去。若仍前擅应此役及暗构为是，皆死。闾巷邻里知而不拿，长成奸恶，自取扰害，治以罪责。知此无藉仍应此役，众耆民及少壮者拿赴京来，以凭区处，的不虚示。”见《御制大诰续编·市民不许为吏卒第七十五》，《洪武御制全书》，第847页。]。这种背景下，发生公文灾难极为正常，不发生公文灾难才是咄咄怪事。

数千人自这场公文灾难中捡回一条性命，实属“法不责众”造就的偶然。单个衙门的公文若被朱元璋挑出毛病，便很难如此幸运。比如，会稽等县河泊所官张让等人，便是因为在公文里将该收取的鱼课钞“六千六十七贯二百文”写成“六百六万七千二百文”（“贯”是大明宝钞的单位，“文”是铜钱的单位。一贯宝钞准兑铜钱一千文，二者换算其实相等），即遭朱元璋疑心，指斥他们是在“故生刁诈，广衍数目，意在昏乱掌钞者”，继而将张让等人“治以重罪”。[《御制大诰续编·钱钞贯文第五十八》，《洪武御制全书》，第837页。]

也就是说，对官员而言，他们若想在洪武时代保住性命，便得先保证公文在格式与内容方面不出纰漏（更需要保证按时按量完成朱元璋派下来的政务）。要做到这一点，便需要经验极为丰富的胥吏提供帮助。但经验丰富的胥吏早已在整肃运动中出局成了罪人，官员们只能或“纵囚代办公务，书写文案”（刑部的做法），或帮助“逃囚逃吏”变更姓名，留他们在衙门里做事（苏州府等地方衙门的做法）。

对罪吏而言，他们不愿死在服苦役的工地，但即便逃了出来，也很难寻找到蔽身之所。洪武时代实行了严格的“路引”制度，百姓出门没有官府签发的“路引”将寸步难行。与之配套的举报制度与巡检司制度，又起到了互相监督和查漏补缺的作用——针对胥吏不断自充军地和服苦役之处逃亡，朱元璋在《大诰》中制定了严厉的举报政策：“此等之徒……设若潜地逃回，两邻亲戚即当速首，拿赴上司，毋得容隐在乡，以为民害。敢有容隐不首者，亦许四邻首。其容隐者同其罪而迁发之，以本家产业给赏其首者。”[《御制大诰·积年民害逃回第五十五》，《洪武御制全书》，第774页。]藏匿逃吏者与逃吏同罪，举报者可以获得藏匿者的全部家产作为奖赏。在这种政策下，自然不会有普通百姓愿意为逃吏提供庇护。所以，与官府合作做“影子胥吏”，或改换姓名成为正式胥吏，便成了逃吏们“最不坏”的选择。

尤为讽刺的是，朱元璋下令天下所有的衙门只能从识字的乡下农民当中招募胥吏，理由是这些人“淳朴”——《御制大诰三编》里便提到“此时奸贪猾吏已行不用，惟以农人役之”[《御制大诰三编·农吏第二十七》，《洪武御制全书》，第911页。]。这些“淳朴”之人进入衙门后，却同样只能在政务上求助那些已经做了囚犯的“积年害民胥吏”，寻求他们的帮助。甚至连最高军事机构五军都督府[该衙门控制着“在京各卫所及在外各都司、卫所”，拥有统兵之权而无出兵之令；另一军事机构兵部则拥有出兵之令而无统兵之权。见严耕望：《中国政治制度史纲》，上海古籍出版社2017年版，第202页。]里的那些新上任的胥吏头领们，也必须与囚犯们“合作”，否则便草拟不出合格的公文：

五军都督府首领官掾吏陈仔等，自到任以来，并不亲笔起稿。凡有书写，多令典吏、囚人起稿立意，然后押字施行。及至事理参差，朕乃驳问，其各守领官惟皇皇瞠目四视，凡奏目内事，惟知大意，本末幽微，莫能解分。[《御制大诰续编·用囚书办文案第二十八》，《洪武御制全书》，第813页。]

朱元璋就工作内容展开问话，陈仔这些人集体回答不上来，个个瞠目结舌。来自农村的新胥吏能力明显不足，但朱元璋一如既往不承认是自己的胥吏招募政策出了问题，且再一次将原因归结为个人品性，说陈仔这些人搞贪污腐败有一套，做正经公事便毫无动力，“不务公而务私”，品德已经严重败坏。

这种“合作”既然引起了朱元璋的注意[朱元璋注意到这种“合作”的一个重要途径，是官员们之间的互相举报。如徽州府祁门县的知县何敏中、县丞李善与主簿李文鼎，便曾向朱元璋举报徽州府的府衙内“容留积年老吏一十五名，作老先生名色，在房主写文案害民”，得到朱元璋的公开表彰。下级衙门与上级衙门一旦发生利害冲突，便很可能会催生这种举报。见《御制大诰续编·有司超群第九》，《洪武御制全书》，第801页。]，随之而来的便是更猛烈的整肃风暴。包括陈仔这些人在内，许多官员、胥吏与囚犯在风暴中失去了他们的自由与脑袋。