熙宁四五年间，荆公制订新法，陆续颁行天下。浙西各地，除青苗、免役、市易等外，更须兼行水利和盐法。

盐是任何人生活中不可或缺的必需品，愈是穷人，盐在消费比率中的地位愈高，向来是政府重要的税源。宋代，盐和茶且因是政府专卖的物资，在国家财政收入上，占有非常重要的地位。

江南是食盐的主要产地之一，政府在各地遍设榷场，统一购销。由于公定的收购价格偏低，不但使盐民的生活困苦不堪，而盐法尤为峻刻，小民偶犯盐例，立即流配（充军），于是强者常常结合为一支数百人的盐枭集团，多带刀杖，公然武装贩运。地方政府兵力不足，无力制止，又因他们除了贩运私盐外，不做其他坏事，所以也就睁一只眼闭一只眼地不管他们了。但是私盐在总产量内占了相当大的数量时，便明显影响国家收入，中央政府就不得不管了。

熙宁五年（1072），据两浙发运使的报告，杭、越、湖三州，不行新法，盐的公卖收益不足。于是，中央派遣卢秉提举两浙盐事。

王安石初设制置条例司，第一次派赴各路考察农田水利的八个特使，卢秉是其中的一人，根据卢秉调查地方盐业所制订的改革方案，就叫“卢秉盐法”，名义上虽说是要振兴盐业，改善盐民生活，实际上则是欲以酷烈的刑罚，杜绝私盐的贩卖而已。

卢秉奉派前来督导两浙盐务，一方面调派北方的军队一千人到杭、越、湖来，加强缉私的力量；一方面厉行盐法，计算历年来盐户的亏课，不如期清偿者，一律用刑狱追索。沿海制盐的灶户，被迫得走投无路，家破人亡者，比比皆是。有人奏劾他任事以后，盐课虽然增加了，但是刑狱累累，甚至有母亲手刃亲生儿子的惨事发生。据苏轼所见：“两浙之民，以犯盐得罪者，一岁至万七千人而莫能止。”（《上文侍中论榷盐书》）但是，王安石强辩道：“捕盐法急，可以止刑。”

杭州仁和县的汤村，有赭山、岩门盐场，卢秉主于该村开凿一条运盐河，征召农民千余人为开河的夫役，转运使檄请苏轼前往工地，督导工程进行。

这一千多名被征服役的老百姓，丢弃了自家繁忙的田事，却来开凿河道，只为运盐之用，生活的忧虑不说，而其时天又久雨不歇，一路皆是泥淖，人人被雨淋得浑身湿透，简直就像猪鸭一样，在泥浆中打滚。河道中段，有一处地下涌沙，长达数里，开凿更是困苦。苏轼要察看实际施工的情形，也必须在这上淋下淖、窄不容足的工程线道上与牛羊争路，心里愤郁不平，作《汤村开运盐河雨中督役》诗，为老百姓叫屈道：“盐事星火急，谁能恤农耕。薨薨晓鼓动，万指罗沟坑。天雨助官政，泫然淋衣缨。人如鸭与猪，投泥相溅惊。”说他自己：“下马荒堤上，四顾但湖泓。线路不容足，又与牛羊争。”心里着实抱怨，即使回家种田去，顶苦也不过像这样在泥浆中打滚而已：“归田虽贱辱，岂失泥中行。”

晚上，寄宿在当地的水陆寺里，则曰：“乞食绕村真为饱，无言对客本非禅。披榛觅路冲泥入，洗足关门听雨眠。”他就这样辛苦地做他不愿做的差事，只为一饱而已。

其后，他又公差到有盐场十所的盐官县去，天寒地冻里，奔走乡野，夙兴夜寐，疲惫不堪，作诗寄州衙同僚说：“新月照水水欲冰，夜霜穿屋衣生棱。野庐半与牛羊共，晓鼓却随鸦鹊兴。夜来履破裘穿缝，红颊曲眉应入梦。……”奔波得一身狼狈，皮袍断裂了缝线，靴子走穿了洞，他真不知所为何来。

从盐官回杭不久，漕司又请苏轼赴湖州视察新筑的堤岸工程。

荆公实施新政，首先调查全国农田水利的情况，制定农田水利条约，以这个条约，作为后来开发农村的指导原则。

为“天下谷仓”之江南地方，当然是开发工作的中心地区，朝廷多次所派专使和监督财政的两浙路转运使，也都特别选任通晓地方情况的农业专家来担任工作。

江南平原内，有一太湖，古称震泽，跨越现代的江浙两省，面积号称三万六千顷，湖水东溢，为浏河、黄埔、吴淞诸水，分注长江。太湖之水，像个大网，网脉向四方流布，泽润沃野，江浙的富饶，赖有此湖。但在宋代，太湖流域几乎年年发生湖水泛滥的灾害，使这一片肥沃的田原，归于荒败。政府为挽救财政的困乏，自仁宗朝就开始研究江南水利问题，讲求对策。名臣范仲淹首创治水的议论，依照传统方法提出了有关疏导海口的几个方针，未能触及湖水泛滥的实际成因。不过因他提倡，引起世人注意，续有各种不同的水利学说发表，其中以苏州人郏亶（正夫，嘉祐进士）的“治田说”，最有力量。

郏亶认为湖水泛滥的最大原因，是大地主、官僚和寺观等社会上的特权分子，用尽方法将沼泽地围起堤墙来，占为私有，称为水田（又称湖田、园田或圩田），人人如此筑堤围田，必然将自然的水道堵塞，使太湖的水，失掉了出口，使一向担任排泄湖水的吴淞江，完全失却了功能。

所以郏亶认为传统的治水说，不足以消灭泛滥，要尽水之利，必须以治田为先。治田成功，可以化水患为水利，达到增强生产的效果。

王安石的农田水利政策，其精神在于抑制富豪的土地兼并，所以郏亶的治田说，极受王安石的赞同，就派他担任办理江南水利的职务，俾便实行他的计划。计划中，对于大地主们各为自家田地所挖设的引水道，必须先加整顿，而整顿沟洫，又必先改编私地。郏亶一经着手，立即遭到地主们强力的反对，造成民间极大的骚乱与动荡，连王安石的左右手吕惠卿也反对郏亶的做法。不得罪于巨室，是官僚们的金科玉律，郏亶的水利事业，做了不到半年，就完全失败了。

郏亶遭遇反对做不下去时，中央派赴江南善后其事者，是中国历史上屈指可数的大科学家沈括。王安石对正为江南水利问题发愁的神宗举荐沈括时说道：

“沈括是江南人，熟知该地的土地利弊，其为人谨密，决不会轻举妄动。”

神宗沉吟道：“事须慎重计划，不能再有第二个郏亶，留下大害。”

沈括实地考察后，制定计划，奏报朝廷许可，并也得到当地人民的一致支持。

湖州的改修堤岸工程，即是沈括计划中的一部分。

湖州位于太湖南岸，距杭州八十公里。知州孙觉，字莘老，高邮人，相貌奇丑，曾问学于陈襄，登进士第，嘉祐中擢右正言，熙宁初知谏院，因与王安石异议，出知广德军，现任知湖州事。他就沈括的计划，将太湖南岸原有的木造堤防，全部改用大石块重筑，堤高一寻（八尺）有奇，长达百余里。这个堤岸，目的即在防御松江的溢水为患。

其实改造堤岸，仍然只是权宜之计，如遇长期霪雨，真的发起大水来，水位涨过堤岸的高度，必然仍将溢水为患，木造石造都是一样。

两浙转运使檄请苏轼前往湖州实地考察，苏轼之注意江南水利问题，此行是其发端。

苏轼与孙莘老是在京师时的老朋友，行前先寄以诗，历数湖州的名产，如湖岛上的橘子、顾渚山的紫笋茶、梅溪的带蒂木瓜和吴兴厨子脍鱼的手艺等，要他请客，而曰：“未去先说馋涎垂。”

孙觉举行盛大的宴会招待苏轼，轼行酒令，莫谈时事，违令者罚酒一大盏。《赠孙莘老七绝》中的第一首即是：

不料此事在后来“诗狱”中亦成罪案之一，真是“没有不说话的自由”。

苏轼认为改筑石堤的工程，实在不是解决问题的方法，而自己又不是办水利事务的人，却被转运使派了这个差事，所以赠诗第二首，流露了心里的不平，诗曰：

现代的心理学家说，人在失意的时候，常常会寻求美食，用放纵食欲来补偿心理上的缺憾。赠诗中又一首就说他坐在船上，看人家网鱼，那地方的刀鱼，腴美非凡，他就想望糟鱼的滋味：

苏轼在湖州结识了几个不得志的穷朋友，气味相投，倒是十分愉悦。一是进士同年邵迎（茂诚），本不相识，如今方才初见。十五年来，邵氏官仅止于州县，后又穷死无嗣，苏轼为作《邵茂诚诗集叙》者。一是秀才贾收（耘老），乌程人，自此订交，诗筒往返甚密。

最重要的是，苏轼此时，始知世有黄庭坚其人。

孙莘老是庭坚的岳父，取出他的诗文稿来请苏轼鉴评，苏轼读后“耸然惊异”，赞叹不绝。莘老说：“庭坚诗文之好，人人皆知，但少一个像你这样的人物，为之称扬。”

其时，黄庭坚在北京（大名府）国子监当教授，未能识面，一个滞留北方，一个徘徊江南，一直没有接触的机会。改元元丰后，苏黄间才有诗书往还，开始文字之交。

苏轼自来杭州，几乎席不暇暖地奔走于辖属各县之间，使他有机会深入民间，体味穷乡僻壤里老百姓真实的生活内容。他们被政府横征暴敛，被胥吏压迫，被豪强侵凌，种种苦难，口不能言，只好咬紧牙关，忍受饥饿与贫困。一幅一幅悲惨的景象，呈现在苏轼的眼前。

古往今来，知识分子本于良知，都自觉有为民代言的责任，何况亲眼看到人民的苦难，已经如此深刻和普遍。除非本是没有心肝的人，何忍默不作声？然而，苏轼现在是外官，在严格的官僚体制下，没有说话的地位，他不能说，也不敢说，于是，如其弟苏辙为作墓志铭中所代申述者：

如此次湖州之行，道中作《画鱼歌》，乃因三吴水乡，吴人惯于杖头钉上长钉，用这钉杖划水取鱼，俗称“画鱼”。苏轼初看觉得非常新鲜，但忽又联想到法网诛求中整个社会的惊惶和混乱，与钉杖搅乱的水底泥中的鳅鲵一样可怜。诗曰：

这一年（熙宁五年，1072）秋冬间，久雨不晴，稻谷都遭水淹。好不容易等到天晴收割，而市场上的粮价已被压得很低。农民缴税，本来法律规定纳米交钱，任从民便。但自新法实行后，到处都钱荒米贱，于是官吏就一定要钱不要米。农民将米换钱，只剩得一半的价值，也等于加倍纳税，这是法外的剥削。

苏轼一腔悲愤，作《吴中田妇叹》，前一段写水患，后一段写虐政，是一首颜色鲜明的政治社会诗，诗曰：

“龚黄”者，指汉朝的龚遂与黄霸，二人俱以恤民著称，如今“循吏”满朝，而人民更苦，其意盖有讽焉。“河伯妇”用《史记》西门豹治邺的典故，意谓人民被逼得走投无路，不如效河伯妇之投河。

另一篇《鸦种麦行》，则是指述地方豪强之掠夺农民辛勤的成果，体例甚似西方的寓言诗：